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《重庆市市属国企违规经营投资责任追究实施办法》解读

为更好地贯彻执行《重庆市市属国企违规经营投资责任追究实施办法》（渝国资发〔2016〕15号，以下简称《办法》），更加全面、准确理解和掌握《办法》精神，进一步做好违规经营投资责任追究工作，结合市属国企实际，对《办法》执行过程中可能遇到的难点、疑点问题进行解读，供各企业参考使用。

一、《办法》制定的依据是什么？

答：《办法》主要以中央企业违规经营责任追究实施办法为基础，新增巡视巡察、国家审计、国资监管等发现的市属国企需责任追究的部分共性问题，如资产出租、境外佣金支付等，共计13个方面100种情形。与2018年12号相比，取消了“适用简易程序，直接开展处理”相关表述。主要考虑是：巡视、审计等只是发现问题线索，对违规的事实和责任人仍需溯源分析、开展调查、落实所以参与者责任；纪检监察已查明违规事实，与出资人监督追责相契合部分可直接适用，未涉及部分仍需要开展调查，同时按岗位职责、过错大小，分清相关责任人责任。

二、《办法》的适用范围？

答：《办法》适用于市属重点国有企业以及NBA下注 直接监管企业，各企业集团应当根据本办法，结合本企业实际情况，制定或修订相关制度，并报NBA下注 备案。企业在制定办法过程中，可以自主决定资产损失的认定标准、薪酬扣罚标准，但有关标准不得宽于本办法。

三、什么是“违规”？

答：“违规”是责任追究工作的前提。《办法》中所提及的“规定”作广义解释，包括三个层次，主要是指国家法律法规、国有资产监管规章制度和企业内部管理规定等。其中，国家法律法规是指按照《中华人民共和国立法法》的规定，通过立法程序制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，以及国务院部门规章和地方政府规章，比如《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等。国有资产监管规章制度是指国务院国资委、NBA下注 等有关部门按照规定程序制定的规章和其他规范性文件，比如《重庆市市属国有企业投资监督管理办法》（渝国资发〔2017〕5号）、《关于进一步加强市属国有企业重大经营风险管控的指导意见》（渝国资〔2018〕77号）等。企业内部管理规定是指企业依照国家法律法规、国有资产监管规章制度和国资监管工作要求制定的本企业内部有关制度规定，如企业内部控制制度等。

四、“未履行或未正确履行职责”的含义是什么？

答：《办法》所称“未履行职责”，一般表现为应当作为而不作为，主要包括三种情况：一是拒绝履行职责，对应该履行的职责明确拒绝履行，“该管的事不管”。二是拖延履行职责，即在规定的期限内不履行职责，或者虽然没有明确规定履行职责的期限，但是在正当合理的期限内能够履行而未履行职责。三是擅离职守，在本应履行职责的时间内，脱离工作岗位。

《办法》所称“未正确履行职责”，也包括三种情况：一是指在无相关依据或者授权的情况下，超越职权违规决定、处理其无权决定、处理的事项。二是指不按照规定的内容和程序处理企业经营投资事务。三是不认真履行职责，是指在履行职责过程中有不负责任的情形。

“规定期限”主要是指法律法规、国有资产监管规章制度和企业内部管理规定等明确的期限。“正当合理期限”主要是指两种情形：一是根据企业正常的经营投资和商业常识认定的期限；二是由于不可抗力因素导致无法按规定期限行使职权，如因自然灾害或个人健康等原因无法履行职权等。

五、如何理解“违规经营投资责任”？

答：《办法》所称的“违规经营投资责任”是指企业经营管理有关人员违反规定，未履行或未正确履行职责，在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果应当承担的责任。对违规经营投资责任一般从四个方面进行判断：一是主体。违规经营投资责任的主体是企业经营管理有关人员。二是客体。违规经营投资责任须是造成国有资产损失或其他不良后果，侵害了国有资产权益；如果有关人员的行为没有侵害国有资产权益，则不能构成违规经营投资责任。三是主观方面。主观方面是过错，主要表现为违反规定以及未履行或未正确履行职责。四是客观方面。违规行为与损失结果要有因果关系。

六、“企业经营管理有关人员”如何界定？

答：“企业经营管理有关人员”，包括国有独资、控股、参股企业及其分支机构等企业中，由党组织或者国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等，从事领导、组织、管理、监督等经营管理活动的人员。具体包括：

一是国有独资、控股企业及其分支机构领导人员，包括董事、监事、高级管理人员等；国有控股企业中参股股东委派人员；国有参股企业中国有股东委派人员等。

二是对国有资产负有经营管理责任的企业中层和基层管理人员，包括部门负责人、车间负责人、项目负责人、其他管理人员等；在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳、资金、客户经理、项目经理等。

三是企业违规经营投资责任追究工作有关人员。

七、如何确定资产损失？

答：资产损失一般以中介机构出具的有关专项审计、评估、鉴证报告或纪检监察、行政、司法等党和国家机关出具的书面生效文件以及企业内部证明材料中明确的基准日为准。有关专项审计、评估、鉴证报告出具前，如被调查企业和人员积极挽回资产损失且有关金额能可靠计量的，可以从损失金额中扣除。有关专项审计、评估、鉴证报告或书面生效文件出具后，如被调查企业和人员积极挽回资产损失的，可以对相关责任人从轻、减轻或免除处理。

八、子企业发生资产损失，适用《办法》中规定的资产损失程度划分标准吗？

答：《办法》中规定的资产损失程度划分标准主要适用一级企业集团。子企业发生的资产损失，主要适用各企业集团制定的资产损失程度划分标准。企业集团制定的资产损失程度划分标准应当不宽于《办法》中规定标准。企业集团未按规定制定资产损失划分标准的，按照《办法》标准对子企业有关人员进行责任追究。

九、如何理解《办法》规定的或有资产损失？

答：认定或有资产损失应满足三个条件：一是相关违规经营投资尚未形成事实资产损失；二是通过司法、行政机关等依法出具的书面文件，具有相应资质的会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、专业技术鉴定机构等专业机构出具的专项审计、评估或鉴证报告，以及企业内部证明材料等证据证明资产损失在可预见时间内将发生；三是资产损失金额能可靠计量。根据以上条件，经专业判断评估认定为或有损失的，可以计入资产损失。

十、“其他严重不良后果”指的是什么？

答：一般而言，“其他严重不良后果”是指除造成国有资产损失外，对企业、行业、社会和国家造成的危害性较大的结果，比如：对企业生产经营、财务状况产生重大影响；使企业所处行业或产业发展受到较大影响；严重影响国家或市委、市政府重大战略的实施等。影响主要在涉事企业层面为一般不良后果、在行业和集团整体层面为较大不良后果、在国家和社会层面为重大不良后果。

十一、如何进行责任界定？

答：《办法》中对违规经营投资责任划分为：直接责任主管责任和领导责任。一是直接责任是指相关人员在其工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或不良后果起决定性作用时应当承担的责任。二是主管责任是指相关人员在其主管或分管工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或不良后果应当承担的责任。三是领导责任指企业主要负责人在其工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或不良后果应当承担的责任。领导责任只能是企业主要负责人，但不等同于企业主要负责人只能定领导责任，“自上而下”的决策，主要领导受意违规决策事项，起决定作用，要承担直接责任。

此外，鉴于实践中，一些企业存在以董事会、总经理办公会等集体决策形式通过违规经营投资的情况，虽然决策程序合规，但决策内容违规，造成资产损失或其他严重不良后果的，应当承担集体责任。同时，该机构的成员个人也应当根据有关议事规则承担相应的直接责任、主管责任或领导责任。

十二、如何进行薪酬扣减？

答：《办法》关于薪酬扣减的有关内容主要是参照市属国企主要负责人的薪酬结构进行规定的。当有关责任人的薪酬结构与《办法》规定的“绩效年薪”、“任期激励收入”等不一致时，可以将与绩效考核结果挂钩的绩效薪金（奖金）等性质等同于绩效年薪、任期激励收入的，按照《办法》规定的比例计算应扣减的薪酬金额。

扣减薪酬的责任认定年度一般是指责任追究处理年度。有关责任人在责任追究处理年度在涉事企业无任职或任职不满全年，按照最近一个完整任职年度执行；若无完整任职年度的，参照处理前实际任职月度（不超过12个月执行）。

责任人在责任认定年度前出现职务变动、岗位调整等情形：一是若责任人仍在涉事企业任职，则无论职务、岗位如何变化，均按所在企业最高薪酬标准执行。比如，2018年违规经营投资行为发生时，责任人为部门负责人，2020年升任该公司副总经理，则薪酬扣减以其任副总经理时薪酬标准为基础。二是若责任人任职企业发生变化，则对应责任人在做出违规经营投资行为岗位上，最后一个责任年度薪酬为基础。比如，某责任人2018至2020年任二级子公司董事长，2020年后岗位调整或去其他企业任职，2026年启动责任核查时发现，该责任人任二级公司董事长期间违规投资造成损失，则扣减薪酬基数则应当以2020年的绩效年薪为基础。

十三、如何理解“从重、加重”处理？

答：从重处理，指在《办法》规定的违规行为应当受到的处理幅度内，出现第四十四条的情形之一，给予较重的处理。加重处理，是指在《办法》规定的违规行为应当受到的处理幅度以外，出现第四十五条规定情形，加重一档给予处理。比如，违规经营投资造成400万元损失，属于一般资产损失，本应给予通报批评，扣减40%年度绩效薪酬处理，但责任人瞒报、漏保、谎报资产损失，拒不配合抵制责任追究工作，符合从重的情节，就可以考虑从通报批评提升为诫勉，扣减薪酬比例从40%调整为50%，但总体不能突破一般损失对应最高标准50%的上线。加重处理，则是由一般损失，提升一档，按较大损失处理，视恶劣程度可以从通报批评、诫勉提升为停职检查、调整职务，扣减薪酬比例可以突破50%上线，直接给予80%或90%处理。

十四、如何理解“从轻或减轻”处理？

答：从轻处理，指在《办法》规定的违规行为应当受到 的处理幅度内，出现第四十六条的情形之一，给予较轻的处理；减轻处理，是指在《办法》规定的违规行为应当受到的处理幅度以外，减轻一档给予处理。比如，违规经营投资造成2000万元损失，属于较大资产损失，本应给予停职检查，扣减80%年度绩效薪酬及任期激励处理，但责任人能够积极配合责任追究工作，采取有效措施减少了损失，符合从轻的情节，就可以根据挽损实际情况，考虑从停职检查减轻为诫勉或通报批评，扣减薪酬比例从80%调整为70%或60%，但总体不能突破较大损失对应最低标准60%的底线。减轻处理，则是由较大损失，降一档，按一般损失处理，考虑从停职检查减轻为诫勉或通报批评，扣减薪酬比例可以突破60%底线，直接给予40%或50%处理。

十五、如何理解按照国有资本出资关系和干部管理权限组织开展责任追究工作？

答：违规经营投资责任追究本质上属于出资人责任追究，因此，按照国有资本出资关系开展责任追究，就是按照“谁出资，谁追责”原则开展责任追究。考虑到一些企业干部管理与出资关系不一致的情况，在实际工作中，还应遵循按干部管理权限组织开展责任追究工作原则。例如，当企业在开展责任追究工作中，如发现追责对象的干部管理权限不在本企业的，应当移交给有管理权限的机构开展，也可以调查结束后，经研究审议，提出处理建议，移交有管理权限机构执行。

国有参股企业经营管理有关人员的违规经营投资行为，按以下原则处理：一是对于国有股东委派人员，由国有股东按《办法》规定进行责任追究。二是对于国有股东委派人员以外的其他人员，可根据《办法》第八十八条规定，向国有参股企业股东会提请开展责任追究工作。

十六、《办法》对施行前（2026年3月19日前）的违规经营投资行为是否适用？

答：对《办法》施行前的违规经营投资行为，应坚持“从旧兼从轻”原则。如果违规行为发生在新《办法》出台之后，用新规定，如果违规行为发生在新《办法》出台之前，用旧规定，但新规定如果更有利于责任人，适用新规定。同时需要注意的是，所有程序性事项都要按新规定，比如初核通知、立案通知等。

十七、违规经营投资相关责任人受到有关行政处罚、党纪处分、政务处分或刑事处罚后，是否仍需依照《办法》进行追究处理？

答：行政处罚、党纪处分、政务处分和刑事处罚不能替代违规经营投资责任追究，原则上违规经营投资相关责任人受到有关行政处罚、党纪处分、政务处分或刑事处罚后，可以依照《办法》进行追究处理。

一是违规经营投资相关责任人受到刑事处罚后，责任追究专门机构应当在国家监察机关或司法机关生效的有关文书及其认定的事实、性质和情节基础上，依照《办法》进行相应处理。

二是违规经营投资相关责任人受到行政处罚、党纪处分或政务处分后，责任追究专门机构根据生效的有关文书及其认定的事实、性质和情节，依照《办法》进行相应处理。

三是对同一事件、同一责任人的薪酬扣减和追索，按照党纪处分、政务处分、责任追究等扣减薪酬处理的最高标准执行，但不合并使用。

四是对同一事件、同一责任人的组织处理，责任追究专门机构应做好与党纪处分、政务处分的衔接工作。党纪处分和政务处分已作出有关涉及组织处理决定的，除发现新的违规情节和事项，违规经营投资责任追究原则上不再进行组织处理，但薪酬扣减不到位的必须补扣到位。